参见张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012年第9期，第100页以下。

如果没有训练有素、装备精良的军队，自由权就形同虚设。地方主导的发展路径所导致的问题：（1）统一的社会保障制度被过度分割，社会保障法律体系不健全，立法主体繁多，地方立法主导，中央立法滞后。

具体比例和实施步骤由教育部规定。但国家财政收入有国防、外交、行政管理以及经济建设等方面需求。也正因为不会有两个国家具备完全相同的可供利用的资源，社会权的实现在世界上不可能有完全统一的标准{5}（P.28）。按就业与否划分的社会保障制度，没有平等地照顾到个体工商户、部分非全日制从业人员、其他灵活就业人员以及未就业人员。[4]公共财政理论创始人亚当·斯密认为，市场机制不能自发地解决国家与社会中存在的一些基本问题，如国防安全、公共机关和公共工程的建设，这些问题必须由国家公共财政开支来解决{9}（P.254-284）。

并且，由于大量预算外资金的存在，这些资金能否及多大规模地投入到公民权利保障领域也完全取决于行政机关的意志，这就导致我国公民社会权保障制度的政策化、碎片化和各地方、各区域的差异性。因此，地方社会保障财政支出能力以及实际财政支出水平在很大程度上决定了地方的社会保障水平。[17]参见吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1985年版，第527页。

在对统一意志的分层执行中，地方法律人格的自主性应予充分保障，确认地方的法律人格，明确作为公法人的地方的权力与责任、权利与义务[62]，特别是要维护好地方人大在落实统一意志时的主动性积极性。该法在1995年第三次修正时又将上述规则修改为依照法律或者行政法规的规定受国务院（上级人民政府）主管部门的业务指导或者领导。参见刘政：《人民代表大会的历史足迹》，中国民主法制出版社2014年版，第77、82页。由于国务院是全国人大意志的直接执行者，在涉及全体人民意志方面的事务上，国务院优先于地方人大。

从思想渊源上说，1954年宪法参考了苏联1936年宪法。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。

适当分权意味着中央（上级）拥有终局决定权，但不可完全取消地方（下级）的自主空间，前者不能基于更高的权威而取代后者，不能将后者变为其行为工具。大量只具有地方性意义或者由地方处理更便利的事务，无需形成全国统一的解决方案，可由地方人大监督地方政府直接实施。该款在一般意义上确定了地方政府的性质，但它远非其宪法地位的全部。稍晚制定的大行政区人民政府委员会和省、市、县人民政府的组织通则均规定，各级地方人民政府委员会是地方政权机关。

落实双重负责条款，尤其要强调地方政府对本级人大负责的意义。在现实中，地方人大尚未普遍建立，这种负责未能实际运行。[64]李凤羽、杨墨竹：《经济政策不确定性会抑制企业投资吗？——基于中国经济政策不确定指数的实证研究》，载《金融研究》2015年第4期，第127页。国务院直接指挥地方政府的事务应当落入中央事权的范围，并且尊重地方政府完成行政任务的形式选择自由。

由于全国人大尚未召开，中央人民政府就成为最高国家权力的实际拥有者，是行使国家政权的最高机关。[51]前注[50]，王贵松文，第217页。

在对上级政府主要负责时，上级特别是中央政府要为地方政府提供组织、物质以及规则保障并予以监督，本级人大可以对地方政府使用上级资金等行政资源进行民主监督。另一方面，并非所有事务都要形成全国性意志。

后种情形可称为辅助性负责。从主权的视角来看，主权是不可分的，作为主权者的人民也应当是一个完整的统一体。其中，首要的是对地方政府双重负责的内涵作出回答。1954年宪法在草拟时，双重负责条款最初写在第55条，后调整至第66条。《中央人民政府组织法》规定，中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。（二）地方民主决策与执行效率 横向维度上，地方政府双重负责的意义在于保证地方民主决策与执行效率的两重目标，实现民主与自主、授权与控权的日常化。

[16]显然，国务院的独特性不在于它是全国人大的执行机关，而在于行政机关的属性。上述事例表明，双重负责条款的内涵模糊，可能引起代议民主与行政命令之间的冲突。

国务院与地方人大的宪法地位总体上是平等的，在具体行为上通常平行。（二）1954年宪法：作为行政机关的政府与双重负责条款的生成 与《共同纲领》将人大与政府并列为政权机关不同的是，1954年宪法仅把各级人大规定为人民行使权力的机关。

在领导地方政权机关方面，政务院分享着中央人民政府委员会的部分职权，具有超出一般行政机关的特殊地位。第二种方案则需要进一步讨论双重负责的主次顺序问题。

另一方面，基于《宪法》第3条第4款规定的中央和地方国家机构的职权划分原则，国务院统一领导不应对地方主动性积极性的充分发挥带来消极后果。地方政府不再充任人大的常务机关，不再介入人大事务，可以专心行使行政机关的职权。1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权范围，赋予省级人大及其常委会制定颁布地方性法规的权力，特别是规定县级以上地方人大设立常委会，使地方人大工作的连续性得到保障。必须承认，一级政府是由诸多工作部门构成的，其意志有赖各部门贯彻落实。

就地方人大来说，如果没有政府间的明确事权，就无所谓对它产生的政府进行民主监督，因为此时下级政府的主要任务是落实上级政府的行政指令，而忽略来自本地方的民主指令。[42]从政治社会学上说，上级政府听取工作报告的目的之一在于破除科层官僚制下的治理沉疴。

在负责层面，地方人大和地方政府分别履行权力机关和行政机关的职责。[48]这些问题正是责任一体的要义所在。

1982年宪法还取消了上级政府对下级人大的介入，厘清了权力机关、行政机关等各国家机关之间的关系，做到了基于权力类型的分工负责。那些来自上级和中央政府统一要求、需要快速决策的事项，应当及时接受上级政府的指令和监督，无需由本级人大再行议定。

1954年宪法曾赋予上级行政机关对下级权力机关的否决权。近些年，自然资源、生态环境、食药监管等行政部门不同程度地经历了地方负责与垂直管理的调整甚至反复，地方政府对机构调整忙于适应。同时，地方政府要接受地方人大的监督，但人大监督并非事无巨细，重点在于地方重大决策和执行结果，监督范围与方式是法定的。按照《宪法》，国务院和地方各级政府都是国家的行政机关。

地方行政机关由权力机关产生、对它负责、受它监督的议行关系得以明确化和现实化。双重负责条款明确了地方政府在本级人大和上一级行政机关的双重监管下工作。

[33]张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期，第292页。纵向上，上下级的权力机关、行政机关分别建立起基于机关属性的对应关系，不同属性的国家机关不再由于层级的高低而产生直接的监督或领导关系。

在1954年宪法制定前后，地方政府是地方人大的执行机关，同时行使本级人大常务机关的职权，这是当时比较普遍的观念。[47]前注[3]，习近平文，第175页。